集体土地征收补偿条例应提高农民的话语地位

【本网讯】2012年8月21日下午，北京圣运律师事务所携手凯迪网、南方都市报主办的《集体土地征收补偿条例》立法建议专家座谈会在京召开。北京圣运律师事务所在座谈会会提交了由事务所全体律师起草的《集体土地征收补偿条例》（建议稿）展开研讨，座谈会邀请到了贾康、张晓山、于建嵘、姜明安、沈岿、徐翔临、焦洪昌、刘俊海、徐昕、熊文钊、李轩、高圣平教授到场参加，王利明教授和王卫国教授提交了相关会议论文。

王卫国教授阐述了集体土地征收补偿条例应提高农民的话语地位的观点。南方都市报就此观点向王卫国教授进行采访。
 

温家宝总理在今年的两会报告上指出，今年将制定出台农村集体土地征收补偿条例。
近年来，随着各地城镇化的发展，农村土地征收中的各种矛盾日益凸显。据了解，农村集体土地征收条例正在紧锣密鼓地研讨论证，其出台后或能扭转当前农民利益受损的局面。
 

先征地后出让的模式必须改变

现在农村集体土地征收中存在很多问题，被征地农民和政府之间的矛盾很突出。最近多地都发生了被征地农民状告当地政府的案件，您觉得集体土地征收的矛盾集点是什么？

王卫国：这里面的问题很多。城市化建设这么多年，城市里靠征收居民不动产搞增量开发的空间已经很少了，现在新增用地主要靠征收农村的集体土地。这种征收依据的是现行的《土地管理法》，而这部法律的模式还是延续过去工业化时期的老思路，就是城市建设需要农村土地时，一定要把农民的土地征为国有。

过去工业化时期，集体土地都被假定为农用地，征地补偿都是按被征土地上一年度的农业收入的一定倍数计算，这很不公平。集体土地一旦被纳入城市建设规划，就只能由政府征收后出让给土地使用者，而农村集体组织和农民个人不能将自己的土地资源加入城市化过程和分享土地开发的增值收益，而只能在这个过程中成为失去了土地的牺牲者。

改革开放很多年了，乡镇企业发展了，现在集体用地上有工厂、有路、有房屋。据有关资料，目前农村地区的存量建设用地有2.74亿亩，存量的房屋建筑面积有330亿平方米。如果再按照现行的土地管理法来处理，所有农村土地都按照农用地来计算，即使将补偿标准提高，也不能从根本上解决问题。

现在，《物权法》和中共十七届三中全会决议都要求征收集体土地必须是用于公共利益的目的，但现在一些地方政府试图在“公共利益”的概念上做文章，扩大自己征收集体土地的法律空间。我认为公共利益的概念不能泛化，不能借城市建设、经济开发这类的名目把一些工商业性质的项目说成是公益。

现在一些集体土地征收的案例中，农民认为补偿太少，而政府征地的程序也不透明，农民认为自己的知情权和参与权没有保障。

王卫国：征地程序上最大的问题是不透明，以及不透明背后的不合法和不公平。在现在的征地方式下，常见的现象是，开发商先和市政府协调好，然后到下面“搞定”镇政府和村委会，而农民在征收过程中根本没有发言权，甚至知情权也被剥夺。这个问题必须解决，不然法律就会变成一纸空文。即使是在公共利益需要的情况下，征地也必须经过严格的程序，要公开透明，听取被征地村民的意见，在争议较大的时候还要依法听证。

关于集体建设用地和宅基地的流转问题，目前有很多限制。突破这些限制，按照十七届三中全会决议的要求逐步实现城乡土地市场的并轨，是一个方向。《物权法》第151条和第153条的本意，是要通过未来的立法改革来解决这个问题。其中，《土地管理法》的修改是一个契机。目前，学术界和实务界也有人建议制定《土地法》。这个问题解决了，对我国未来的经济发展和社会安定有重要的意义。

按照传统的城乡二元化思维，农村就是农业地区，农村居民即农民，就是农业劳动者。将来的发展趋势，应该是在城乡统筹和城乡要素对接的基础上，实现农村地区的产业多元化和农村居民的就业多样化。这不仅会造福于农民，而且会造福于城市和造福于整个国家。所以，尊重农民的土地权利，虽然在眼前看来提高了征地难度，增加了城市建设的成本，但从长远看来，却开辟了国家持续发展的广阔前景。
 

集体土地应该进入市场

集体土地征收的问题应该如何解决，农民的利益应该如何保障？

王卫国：集体土地征收制度改革的未来预期应该是限制征收、鼓励流转，限制土地财政、发展土地市场。所以，要淡化征收的强制性，强化征收的平等性。在符合公共利益和法定程序的前提下，农民既有义务尊重政府的征收权，同时也享有对征收正当性的知情权和征地补偿的谈判权。集体土地征收的意义仅在于保证公共利益需要时的土地供应，不能把这种制度理解为保证政府在牺牲农民利益基础上的低成本土地供应，尤其不能把土地征收变成政府实现财政收益最大化的工具。

政府也要转变财政实现方式，由过去通过垄断土地一级市场的经营土地方式转变为在管理和服务土地市场的基础上鼓励流转、获取税收的方式。按照十七届三中全会的要求，应该实现集体土地使用权和国有土地使用权“同地同权同价”的统一流转市场。未来城市建设的发展如果需要增量土地供应，可以通过平等协商的市场交易从农民手中取得集体建设用地使用权。比如，在严格执行耕地保护、符合城乡规划的前提下，允许农民集体以建设用地使用权投资入股参与工商业开发，其中包括房地产开发，在土地的集体所有权不变的情况下，使农民长久地分享土地开发的增值收益。

目前，地方政府都在进行集体土地的确权登记，这与集体土地征收有什么关系？
王卫国：集体土地进入城乡统一的土地市场，有两个前提，一是实现统一的不动产登记，二是建立统一的市场交易规则。目前农村地区正在开展的土地确权登记，是实现统一不动产登记的一项基础性工作。这项工作的根本意义是保障未来土地流转的秩序。同时，这对集体土地的征收也很重要。只有在产权明晰的情况下，征收相对人的范围及其权利边界才能清楚，相关的权益诉求才能得到公正的处理。同时，在“定分止争”的情况下，程序成本可以减少，征地效率可以相应地提高。


政府应建集体土地交易平台
正在研讨的集体土地征收补偿条例和土地管理法的修订，地方政府有很大的反对声音，地方政府在集体土地征收中应该扮演什么样的角色？

王卫国：《集体土地征收补偿条例》的指导思想，应该贯彻中央提出的加快转变经济发展方式的战略决策，着力限制土地财政，着眼培育土地市场。现在，有些地方政府对农民自主行使土地权利十分忌讳，这说明他们对土地财政有很强的依赖性。我们不能承认政府有权把自己的财政利益建立在损害农民利益的基础上。未来的立法也不可能继续放任地方政府无休止地抢夺农民土地。这种与民争利的做法，是利在当前、祸在长远，利在局部、祸在大局。热衷于这种事情的地方长官，不仅没有长远观念和大局观念，而且没有政治道德，因为他们把利益揽给了自己，却把祸害留给了后任，甚至留给了中央。

所以，地方政府在征地制度改革的问题上不要心存侥幸，继续依赖于土地财政和土地垄断模式，而应该把注意力转到尊重民权、重视市场、维护秩序、服务民生上来，树立新思维，探索新路径，做好新形势下土地改革的大文章。

如果集体土地征收补偿方式提高了农民的话语地位，未来的城市建设会不会受到影响? 你对集体土地征收补偿条例的制定还有什么建议？

王卫国：即使下一步出台的集体土地征收补偿条例搞得地方政府征收集体土地搞开发困难重重、举步维艰，也是可以接受的。这不是说不发展了，而是说要转变发展方式。过去是由政府和开发商共同垄断开发，把发展建立在抢夺土地，牺牲农民利益和农村发展的基础上。现在是要在互利共赢的基础上，让农民参与开发，受益于开发。这样，在农民和城市投资者直接受益的同时，政府通过税收、产业振兴和就业增加而间接受益。这样才是真正实现了公平发展、和谐发展和持续发展，也才是真正转变了政府职能。

关于集体土地征收补偿条例的制定，我最近写了一篇文章，提出“一个依据、两个参照”的建议：依据《物权法》，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》。凡是城市居民在房屋征收中享有的权利和保护，原则上农村居民在土地征收中都应该享有，这才称得上平等。有了这些依据和参照，《集体土地征收补偿条例》的制定工作就有了比较坚实的基础。当然，在制定这个条例时，还要考虑到农村征地的特点和农民的特殊需求。应该说，这个条例比起城市征收的两个条例，只能进步，不能后退。